Eftir Gunnar Karlsson
Úr Tímariti Máls og menningar 4. hefti 2010
Einu sinni hrunveturinn 2008–09 á fundi í Háskólabíó var baulað á Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur þegar hún lét í ljós efa um að hávær hópur fundargesta, sem voru eitthvað á annað þúsund samtals, gætu talað í nafni þjóðarinnar. Stuttu síðar barst þetta í tal á milli mín og kunningja míns, og ég sagði eitthvað á þá leið að þetta væri auðvitað alveg rétt hjá henni, þessi hópur hefði ekki farið með neitt umboð fyrir þjóðina. Hann viðurkenndi að það væri rétt en sagði um leið að það hefði samt verið óráðlegt af Ingibjörgu Sólrúnu að segja það á þessum stað og stundu. Með því hafði þessi grandvari kunningi minn gengist undir það að háværum hópum fólks ætti að líðast að tala í nafni þjóðarinnar aðeins ef þeir bæru eitthvert málefni svo mikið fyrir brjósti að þeir nenntu að hreyfa sig út úr húsi vegna þess.
Við höfum nú orðið vitni að svipaðri afstöðu til háværra mótmæla haustið 2010. Átta þúsund manna hópur kom saman á Austurvelli og lét bylja hátt í tómum tunnum meðan forsætisráðherra flutti stefnuræðu á Alþingi, og fjölmiðlar kölluðu hópinn þjóðina. „Þjóðin er reið“ var heiti á útvarpsþætti sem átti, skildist mér, að fjalla um mótmæli hans. En, jafnvel þótt við gerum ráð fyrir að þarna hafi átta þúsund reykvískir kjósendur verið á Austurvelli og sýnt reiði sína þá voru næstum tíu sinnum fleiri kjósendur borgarinnar ekki þar og sýndu enga reiði.
Það er fjarri mér að gera lítið úr gremju þess fólks sem baulaði á fundinum í Háskólabíó eða mótmælti á Austurvelli. Margt af því hefur orðið fyrir grimmum fjárhagslegum blekkingum; öðrum hlýtur að sárna sú niðurlæging sem samfélag okkar allra hefur mátt þola fyrir mistök stjórnmálamanna og ósvífni fjárglæframanna. Það er von að fólki renni í skap. En fólkið sem rennur svo í skap að það mótmæli á almannafæri er samt ekki þjóðin. Áður fyrr á árum var ég oft í hópi þúsunda sem kom saman í miðbæ Reykjavíkur í lok Keflavíkurgangna og krafðist brottfarar bandaríska hersins. Við vorum sannfærð um málstað okkar (sem síðar hefur reynst að minnsta kosti eins sannur og við héldum), en við vissum að við vorum ekki þjóðin, hvað þá að við værum kölluð það í Ríkisútvarpinu eða Morgunblaðinu. Hversu góður sem málstaður háværra minnihlutahópa kann að vera ber það í sér ör-ör-örlítið kím fasisma þegar þeir fara að komast upp með að láta kalla sig þjóðina.
Lýðræðið okkar er vonandi ekki í hættu af þessari orsök, en það að gremjunni hefur verið leyft að taka forystu í stjórnmálaumræðu í samfélaginu hefur gert þessa umræðu afskaplega ófrjóa, staðnaða og úrræðalausa. Skýrasta birtingarmynd þess er borgarstjórnarkosningarnar í Reykjavík í sumar þegar 35% kjósenda afsöluðu sér rétti til að kjósa í alvöru um stjórnmálastefnur og greiddu Besta flokknum atkvæði sitt. Það er mesta vantraustsyfirlýsing á lýðræðislegar kosningar sem ég hef orðið vitni að. Ég held að það sé kominn tími til að taka upp hanskann fyrir lýðræðið, og er þessi grein skrifuð í því skyni.
Í staðinn fyrir þá málefnalegu og upplýstu umræðu um lýðræði sem við þurfum á að halda hafa orðaskipti okkar staðnað í nokkrum staðhæfingum sem hver tekur upp eftir öðrum en eru að miklu leyti sprottnar af misskilningi. Ég held að þessi geldstaða umræðunnar stafi mikið af því að vanrækt hafi verið að ala þjóðina upp í þekkingu á stjórnmála- og stjórnskipunarfræði; kannski hefur einkum verið vanrækt að dýpka skilning fólks á stjórmálum með stjórnskipunarsögu. Því gerist ég sums staðar dálítið kennaralegur hér á eftir þegar ég geng á hólm við nokkrar af verstu tuggunum sem heyrast hjá okkur.
Lýðræði á fjögurra ára fresti
Sums staðar má lesa það í bókum að lýðræði okkar tíma sé upprunnið í Aþenu í fornöld. Ástæða þess að málið vill líta þannig út er sjálfsagt sú að orðið sem er notað um lýðræði í flestum evrópumálum, democratia, er af grískum uppruna. En lýðræði Aþeninga fólst einkum í því að borgarar, frjálsir karlmenn af aþenskum uppruna, voru valdir með hlutkesti til að sitja tímabundið í mikilvægum embættum og stjórnarstofnunum. Hugmyndin um fulltrúalýðræði, að hinir mörgu og valdalitlu komi saman og velji sér stjórnendur, er sagt vera miklu eldra, og til eru þeir sem halda því hiklaust fram að það sé upprunalegra hjá mannkyninu að umboð til valda komi að neðan heldur en að ofan, að kosningar séu upprunalegri aðferð til að velja stjórnendur en guðlegt umboð eða skipun æðri valdhafa af einhverju tagi. Kosin fulltrúaþing fóru þó einkum að þróast sem valdhafar ríkja í Evrópu á miðöldum. Einhvers staðar hef ég lesið að eitt fyrsta tilfellið finnist í einu af mörgum smáríkjum á norðurjaðri Spánar á 12. öld. Annars hefur neðri málstofa enska þingsins lengi verið talin sú stofnun sem hafi farið í fararbroddi fulltrúalýðræðis í álfunni. Í þjóðveldislögum Íslendinga virðast hreppstjórar hafa verið valdir með kosningu, og lögsögumaður var kosinn á Alþingi, til þriggja ára í senn. En kosningar voru ekkert meginatriði í stjórnskipun þjóðveldisins. Síðar varð Ísland hluti af einhverju eindregnasta konungseinveldi í Evrópu uns öflug lýðræðisþróun fór af stað, þar og hér, á 19. öld. Síðan þá hefur lýðræði okkar verið fulltrúalýðræði.
Víst hefur fulltrúalýðræðið sína annmarka; ekki skal haft á móti því. Engin einhlít trygging er fyrir því að hinir kjörnu fulltrúar fari að vilja kjósenda sinna eftir að þeir hafa verið kosnir. En fulltrúalýðræðið hefur þann ómetanlega kost, sem hefur orðið æ dýrmætari eftir því sem tækniþróuð ríki hafa orðið umsvifameiri, flóknari og síbreytilegri, að það gerir kleift að vinna samtímis með lýðræðislegt fulltrúavald og sérfræðivald. Til að sitja á fulltrúasamkomum okkar veljum við gjarnan þá sem við teljum sameina það að hafa sama pólitíska vilja og við og heldur meira vit á þjóðmálum en við höfum. Svo greiðum við þessum fulltrúum laun til þess að þeir geti varið öllum vinnutíma sínum í að halda áfram að setja sig inn í málin. Á hinn bóginn velja þeir svo sérfræðinga til að vinna þau verk sem einungis sérfræðingar geta unnið. Þetta gengur ekki alltaf sem best, en ég sé ekki neina aðra leið til að samræma lýðræði og svona flókið bákn eins og nútímaríki eru.
Margt af því sem oftast er sagt fulltrúalýðræðinu til ávirðingar er líka mesta della. Meðal þess versta er sú síendurtekna tugga að fulltrúalýðræði felist ekki í neinu öðru en að setja X á kjörseðil á fjögurra ára fresti; þess á milli séu kjósendur valdalausir. Af tveimur ástæðum einkum er þetta fjarstæða. Önnur er sú að allir stjórnmálaflokkar eru opnir hverjum sem er og hvenær sem er. Ef fólk vill raunverulega taka þátt í pólitísku starfi getur það skráð sig í stjórnmálaflokk, sótt fundi hans, talað þar og reynt að ná kosningu í trúnaðarstöður. Í reynd vinnur þetta kerfi ekkert sérstaklega vel; stofnanir stjórnmálaflokkanna vilja taka sig svolítið út eins og klúbbar fólks sem þekkist náið og talar þannig saman að nýliðar vita ekki ævinlega hvað er að gerast né að þeim finnist þeir vera teknir alvarlega; ég þekki það af reynslu. Þetta er samt leið sem ekki ber að gleyma ef fólk vill hafa pólitísk áhrif. Hin leið almennings til stjórnmálaáhrifa á milli kosninga, og sú miklu mikilvægari, býr í vitneskju forystuliða flokkanna um að þeir eigi eftir að standa frammi fyrir dómi kjósenda innan fjögurra ára. Allir stjórnmálamenn, bæði sem einstaklingar og flokksmenn, eru sífellt að velta fyrir sér hvernig þeir geti komið sér best við kjósendur sína til að eiga sem mesta möguleika í næstu kosningum. Ef eitthvað er hygg ég að of mörgum stjórnmálamönnum hætti of mikið til að láta stýrast af vinsældaveiðum þar sem þeir ættu fremur að veita pólitíska forystu, móta stefnu og sannfæra kjósendur um ágæti hennar. Síðan ég man fyrst eftir hefur mikið breyst á þessum vettvangi vegna sífelldra skoðanakannana, bæði á afstöðu kjósenda til einstakra mála og til stjórnmálaflokkanna. Þær eru örugglega mesti lýðræðisauki síðustu áratuga.
Þrískipting valdsins
Önnur algeng tugga er sú að vandi okkar felist í ofurvaldi ríkisstjórnar yfir löggjafarþinginu; það sem okkur vanti sé skýr þrískipting ríkisvaldsins í löggjafarvald þingsins, framkvæmdavald ríkisstjórnar og dómsvald dómstóla.
Hugmyndin um skipt ríkisvald mun hafa sprottið upp í upphafi lýðræðisþróunar í Evrópu, meðan þar ríkti víðast enn sterkt konungsvald og víða konungseinveldi. Hún er venjulega eignuð franska 18. aldar lögfræðingnum Charles de Montesquieu, og víst setti hann hana fram. En í rauninni hafði Englendingurinn John Locke sett fram strax á öldinni á undan þann hluta hennar sem skiptir máli í því sambandi sem hér er rætt um málið. Locke var ekkert að hugsa um dómsvaldið, hefur kannski litið á það sem hluta af framkvæmdavaldinu. En hann skipti ríkisvaldinu samt í þrennt, í löggjafarvald, framkvæmdavald og það sem hann kallaði alþjóðavald og var nokkurn veginn það sem nú er kallað utanríkismál. Rökin fyrir að skilja alþjóðavaldið frá öðrum valdsviðum voru þau að í skiptum við önnur ríki þyrfti ríkið stundum að taka ákvarðanir svo skyndilega að ógerlegt væri að fara eftir settum lögum eða setja ný. En hér skiptir okkur ekkert af þessu máli annað en valdahlutföllin milli löggjafarvalds og framkvæmdavalds.
Locke var mikill talsmaður lýðræðis á mælikvarða síns tíma, en á þeim tíma var óhjákvæmilegt að framkvæmdavald væri í höndum konungs, sem tók vald sitt í arf, og ráðgjafa sem konungur valdi. Það var ólýðræðislegt vald, komið að ofan. Því bar Locke einkum fyrir brjósti að sýna fram á að löggjafarvaldið, í höndum þjóðkjörins þings, væri framkvæmdavaldinu æðra:
Í allri valdstjórn er löggjafarvaldið hið æðsta vald, því sá sem getur sett öðrum lög hlýtur að vera yfir hann settur. Og þar sem löggjafarvaldið er ekkert löggjafarvald nema það hafi rétt til að setja öllum hlutum samfélagsins og sérhverjum borgara þess lög, og ákveða reglur sem allir verða að fylgja, og úthluta völdum til að fylgja þeim eftir hvar sem þær kunna að vera brotnar, þá hlýtur löggjafarvaldið að vera hið æðsta vald og öll önnur völd, sem einhverjir hlutar samfélagsins eða einstakir borgarar þess kunna að hafa, hljóta að vera sótt til löggjafarvaldsins og sett undir það.
Hlutverk framkvæmdavaldsins sagði Locke að væri einkum að vaka yfir því að staðaldri að lögum löggjafarvaldsins væri fylgt, líka þegar löggjafarþingið væri ekki að starfi. En sem þegn konungsríkis varð hann að viðurkenna að í „sumum ríkjum þar sem löggjafarvaldið situr ekki alltaf og framkvæmdavaldið er á hendi eins manns sem einnig fer með hluta löggjafarvaldsins, má þessi eini maður í vissum skilningi kallast hinn æðsti valdhafi.“ Þessi maður er „ekki settur undir neinn löggjafa þar sem ekki er hægt að setja nein lög án hans samþykkis.“ En Locke snýr sig út úr þessu með því að staðhæfa að „þótt hollustueiðar séu svarnir honum eru þeir ekki svarnir honum sem hinum æðsta löggjafa, heldur sem hinum æðsta framkvæmdaaðila sem framfylgir þeim lögum sem eru sett af honum og öðrum í sameiningu. Og þar sem hollusta er ekkert annað en hlýðni í samræmi við lög, þá á þessi æðsti valdhafi engan rétt á hlýðni ef boð hans samræmast ekki lögunum.“ Semsagt, ef konungur fer ekki að lögum má setja hann af.
Locke skrifaði þetta sem innlegg í heiftarleg stjórnmálaátök í Englandi og Skotlandi á 17. öld þar sem meðal annars var stefnt að því að leggja konungsvaldið undir vald þjóðþingsins og þar með kjósenda. Sú hugmynd barst svo til meginlandsins þegar lýðræðisþróun fór af stað þar á 19. öld og fluttist áfram til Íslands fljótlega eftir að stefna var tekin á sérstakt lýðræðisstýrt þjóðríki þar. Breytingin á valdi konunga fólst í tvennu.
Í fyrsta lagi tóku æðstu ráðgjafar konungs smám saman við pólitísku valdi hans. Sett var í stjórnarskrár ríkja að ákvarðanir konungs hefðu því aðeins gildi að ráðgjafi skrifaði undir þær með honum og tæki ábyrgð á þeim. Stofnaðir voru sérstakir pólitískir ríkisréttir til að lögsækja ráðherra sem þóttu fá konunga til að taka rangar ákvarðanir, þannig að ráðgjafar konunga urðu háðari meirihlutaflokkum á þingum en sjálfum konungunum. Í mörgum evrópumálum bera þessir ráðgjafar starfsheitið minister; á íslensku voru þeir kallaðir ráðgjafar þangað til lög um heimastjórn Íslendinga voru samþykkt árið 1903 að tekið var upp orðið ráðherra.
Í framhaldi af þessu komst á regla sem er kölluð þingræði á íslensku og segir að ráðherrar verði að njóta trausts meirihluta löggjafarþingsins. Þessi regla ruddi sér hægt og óformlega til rúms í Englandi (síðar Bretlandi) á 17. og 18. öld, einkum á þann hátt að neðri deild þingsins neitaði að samþykkja fjárlög ef henni líkaði ekki við ríkisstjórnina. Reglan var ekki viðurkennd í Danmörku fyrr en 1901 og hjá okkur í framhaldi af því um leið og heimastjórn komst á 1904.
Þessi hefur orðið þróunin víðast hvar í Evrópu. Þegar Bandaríki Norður-Ameríku voru stofnuð, árið 1776, var þingræðisregla enn hvergi fastmótuð, og stjórnarskrárhöfundar Bandaríkjanna fóru aðra leið. Þeir sköpuðu tvo lýðræðislega kjörna (á mælikvarða þess tíma) valdhafa, löggjafarþing, handhafa löggjafarvalds, og forseta, handhafa framkvæmdavalds. Þetta skipulag hefur víða verið tekið upp utan Evrópu, einkum í Ameríku. Í Bandaríkjunum, (og líklega víðast þar sem þetta kerfi er í gildi) berjast sömu stjórnmálaflokkarnir um meirihluta á þjóðþinginu og um forsetaembættið. Afleiðingin er sú að forseti á stundum bandamenn í meirihluta í báðum deildum þingsins, stundum í annarri, stundum í hvorugri, allt eftir því hvernig kosningar fara hverju sinni. Þetta er afskaplega tilviljunarkennt og þar af leiðandi veikt stjórnkerfi. Veikleiki þess á aftur vafalaust meginþátt í því að auðvald reynist oftast sterkara en ríkisvald í Bandaríkjunum ef á reynir, og veldur það mörgum miklu og óþörfu böli þar í landi.
Af þessu get ég ekki ráðið annað en að það yrði mikið afturfararspor á Íslandi að efna til einhvers konar frekari aðgreiningar löggjafarvalds og framkvæmdavalds en nú er í gildi. Hér getur meirihluti þingsins hvenær sem er ráðið því hvort það lætur þau lagafrumvörp sem ríkisstjórnin leggur fyrir það verða að lögum og hvaða fólk situr í ráðherrastólum. Það getur sömuleiðis hvenær sem er efnt til hvers konar eftirlits með framkvæmdavaldinu, heimtað skýrslur, sett rannsóknarnefndir og hvaðeina. Hugmyndin um þrískiptingu ríkisvaldsins er löngu úrelt.
Ef það er rétt að þær ógöngur sem við Íslendingar höfum nýlega lent í stafi af því að Alþingi hafi sofið á verði þá hlýtur það að stafa af því að við höfum kosið ranga fulltrúa á þing, og þá eigum við bara að læra af því – eins og vottaði raunar fyrir að væri gert í síðustu alþingiskosningum. Raunar kann vel að vera að hægt sé að breyta þinginu til batnaðar. Mér dettur helst í hug að fækka þingmönnum, til dæmis um þriðjung, svo að meiri athygli beinist að frammistöðu hvers og eins. Við höfum ofboðslega fjölmennt þing í samanburði við stærð samfélagsins. Þannig mundi líka sparast fé sem mætti nota til að fá þingmönnum meiri sérfræðiaðstoð til þess að þeir kæmu að málum með meiri þekkingu. Það mundi ekki breyta miklu alltaf eða alls staðar, en væri ómaksins vert að prófa.
Eins og John Locke sá skýrt hlýtur lýðræðislegt ríkisvald að vera eitt og aðeins eitt. Ef það er tvennt verður annar armur þess óhjákvæmilega minna lýðræðislegur en hinn, eins og var áður en ráðherraábyrgð og þingræði komust á. (Hvað með dómsvaldið? Hjá okkur er það ekki lýðræðislegt heldur sérfræðingaveldi. Þar sem kviðdómar tíðkast eru þeir jú tilraun til sérstaks valdhafa sem má kalla lýðræðislegan, þótt hann sé auðvitað á vissan hátt undir löggjafarvaldinu.) Hins vegar er í samfélagi okkar afar sterkur valdhafi sem lýtur ekki valdi lýðsins, og það er vald fjármunanna, auðvaldið. Meginskyssa Íslendinga og meginástæðan til þess hruns sem hér varð er að auðvaldinu var allt of lengi þolað að ríkja yfir ríkisvaldinu. Sjálfstæðisflokkurinn, málsvari og hagsmunagæslumaður auðvaldsins þótt kjósendur hans séu margir réttsýnir jafnaðarsinnar, tók völdin á Íslandi á fimmta áratug liðinnar aldar og hélt þeim nokkurn veginn óslitið fram að alþingiskosningunum 2008 – hvað sem síðan verður. Þótt stöku sinnum væri efnt til ríkisstjórna án þátttöku Sjálfstæðismanna voru þær valdalitlar og störfuðu í sífelldum ótta við þann kosningasigur sem Sjálfstæðismenn mundu vinna í næstu kosningum. Það var alltaf eins og allir væru að hugsa um hvað Íhaldið mundi nú gera sér úr þessu.
Lengi framan af bjargaðist þetta furðanlega, stundum vegna tregðu samstarfsflokka því aldrei vann Sjálfstæðisflokkurinn hreinan þingmeirihluta til stjórnarmyndunar, stundum af forystukreppum í flokknum sjálfum. En á áratugunum í kringum aldamótin 2000 fékk flokkurinn nýtt tækifæri til að keyra hagkerfi okkar út í ógöngur. Hann eignaðist samstarfsflokk sem var búinn að missa allt samfélagshlutverk og þar með stefnu, aðra en að hlaða undir örfáa flokksgæðinga. Gefins ríkisbanki nægði til þess. Sjálfstæðisflokkurinn eignaðist foringja sem hlustaði líklega ekki mikið á aðra en hefur jafnframt kannski ekki haft mikið vit á því sem var að gerast, heimaalningur úr Heimdalli og lagadeild Háskóla Íslands. Samfara þessu lenti heimshluti okkar í einstöku efnahagslegu þensluskeiði sem – eftir á að hyggja – hlaut að enda í kreppu.
Af þessu má draga einn og aðeins einn lærdóm: hættum að hugsa um að sundurgreina ríkisvaldið, en aðgreinum ríkisvald og auðvald. Hleypum Sjálfstæðisflokknum ekki til valda í ríkinu fyrr en hann er hættur að vera málsvari auðvaldsins, ef það verður einhvern tímann. Sorglegt er að heyra að sumir þeir sem göspruðu hæst um endurnýjun stjórnmálanna fyrir síðustu alþingiskosningar eru nú farnir að heimta þjóðstjórn, sem merkir auðvitað einkum að Sjálfstæðisflokknum yrði hleypt inn í Stjórnarráðið á ný. Og ekki eru þeir miklu betri sem þykjast nú of róttækir til að geta staðið almennilega með þeirri ríkisstjórn sem þeir mynduðu sjálfir eftir kosningar og enn situr þegar þetta er skrifað.
„Fjórflokkurinn“
Íslendingar hafa undarlega oftrú á skipulagsbreytingum. Mér er nær að halda að þetta sé aðferð okkar til að skjóta okkur undan persónulegri ábyrgð á mistökum okkar. Í staðinn fyrir að hugsa: „ég tók of hátt lán“ eða „ég kaus vitlausan flokk“ kennum við skipulaginu um allt: „fulltrúalýðræðið virkar ekki“, „ríkisstjórnin ræður of miklu “, „stjórnmálaflokkarnir eru ómögulegir“. Á þessum óskipulagða flótta undan eigin ákvörðunum er iðulega talað eins og allir stjórnmálaflokkar eigi óskipt mál, og um þá sameiginlega hefur verið smíðað hugtakið fjórflokkur og það notað til að varpa sök á bankahruninu á flokkakerfið í heild. Mér finnst sérstaklega furðulegt hvað flokkur Vinstrigrænna hefur látið þessa nafngift ganga yfir sig mótmælalítið. Ég hef jafnvel heyrt málsvara þeirra, ég man ekki hver hann var, segja í útvarpi eitthvað á þessa leið: „Við erum auðvitað hluti af fjórflokknum.“ Segja má að Samfylkingin hafi verri málstað til að andmæla því að vera spyrt saman við Sjálfstæðisflokk og Framsóknarflokk af því að hún asnaðist inn í stjórnarsamstarf með Sjálfstæðisflokknum sumarið 2007. Samt má það ekki gleymast að það voru Sjálfstæðismenn og Framsóknarmenn sem stýrðu allri vitleysunni. Svo að aðeins það versta sé nefnt voru það þeir sem nánast gáfu pólitískum gæðingum sínum ríkisbankana tvo og hirtu ekki einu sinni um að líta eftir hvort þeir greiddu spottprís þeirra með raunverulegum peningum svo að þeir komust upp með að greiða þá með lánum sem engin innistæða var fyrir.
Viljandi eða óviljandi eru kröfurnar um nýja stjórnarskrá, nýtt ríkisvald og nýja flokka, eða einhvers konar pólitískt apparat utan við flokkana, fyrst og fremst leið til að fría þá undan ábyrgð sem ollu hruninu. Þá á ég ekki við ábyrgð einstaklinga; ég sé lítið réttlæti í því að dæma Geir Haarde. Umfram allt skulum við ekki halda að það breyti einhverju þótt skipt sé um forystulið í flokkunum. Það er stefna þeirra, hlutverk og staður í samfélaginu sem öllu máli skiptir. Og lýðræðið felst einkum og aðallega í því að átta sig á og viðurkenna að þannig er það.
